Первоначально решения этих приказов на местах выполнялись плохо, поскольку центральная власть была слаба и не имела возможности контролировать исполнение своих распоряжений. Лишь к середине XVI в., когда приказы окончательно превратились из ведомств великокняжеского Дворца в общегосударственные органы, ситуация начала меняться.
Земские соборы. Принципиально новым политическим институтом этого периода стали Земские соборы – собрания представителей различных слоев населения Московского царства для обсуждения политических, экономических и административных вопросов. Они сформировались из совместных заседаний Боярской думы и высшего церковного органа – Освященного собора.
Первый Земский собор (Собор примирения, названный так, поскольку, судя по всему, был призван примирить различные социальные группы, что было необходимо после Московского восстания 1547 г.) был созван в Москве в 1549 г. На нем, помимо членов Боярской думы и высших иерархов Русской православной церкви, присутствовали земские люди – представители различных слоев Московского государства.
Организация выборов, порядок работы, нормы представительства и численность земских людей точно не были определены. Выборы проходили следующим образом. Воеводы получали специальное предписание из Разрядного приказа, которое зачитывалось местному населению. Затем составлялись выборные списки, проходили выборы, и выбранные получали наказ от местного населения. Иногда при необходимости срочного созыва собора местные должностные лица просто назначали участников и отправляли их в Москву.
Имеются точные данные о составе собора 1566 г., где из 374 участников 32 являлись членами Освященного собора, 29 – членами Боярской думы, 205 – дворянами, 33 – дьяками и служащими государственного аппарата, 75 – купцами и представителями посадов.
Общее число участников Земских соборов колебалось от 195 до 450. Большинство соборов созывалось по инициативе царя. Порядок проведения выборов объявлялся специальной царской грамотой. Случалось, что соборы созывались и по требованию сословий, таким был, например, собор 1648 г.
Вопросы для обсуждения на соборе подготавливались царем и Боярской думой. Как правило, речь шла о возможностях финансирования государственных мероприятий.
Каждое сословие заседало отдельно и подавало свое мнение в письменном виде, после чего составлялось общее решение. Для царя эти решения были необязательны, поскольку собор являлся совещательным органом. Тем не менее царь не мог не считаться с волеизъявлением сословий, так как царская власть еще не имела разветвленного налогового аппарата и силовых ведомств и введение новых налогов должно было получить санкцию Земского собора. В случае выборов царя (как это было на соборах 1598 и 1613 гг.) они становились высшими органами государственной власти.
Продолжительность работы собора зависела от рассматриваемых вопросов. Иногда соборы работали по нескольку лет.
Особенно большую роль Земские соборы играли в первой половине XVII в. Во втором десятилетии XVII в. они созывались регулярно: в 1613–1614, 1616, 1618, 1619, 1621 гг. Самым большим был собор 1613 г.: на нем присутствовало свыше 800 человек.
Заседания проходили обычно в Москве, но иногда и за ее пределами. Так, в 1550 г. собор состоялся во Владимире, в 1610–1612 гг. – под Москвой, а в 1611–1612 гг. – в Ярославле.
В 1653 г. Земский собор был созван в последний раз. В дальнейшем в Москву просто вызывались представители отдельных социальных слоев для обсуждения относящихся именно к ним вопросов. Например, вопрос об отмене местничества был решен в 1682 г. на совместном заседании Боярской думы и Освященного собора.
Местные органы управления. В конце XV – начале XVI в. центральная власть была еще слабой, поэтому во внутренние дела присоединенных княжеств ни Иван III, ни Василий III фактически не вмешивались.
Между тем сложная международная обстановка при неразвитой экономике требовала концентрации усилий всего государства. В этих условиях в 30–50-е гг. XVI в. были ликвидированы остатки политической разобщенности земель. На территориях бывших удельных княжеств возникла система органов местного самоуправления – губные и земские избы. Центральная власть еще не могла обойтись без поддержки сословных земских органов, государственный аппарат своими силами не мог контролировать всю страну. Для этого не хватало ни грамотных администраторов, ни средств, ни опыта. Поэтому органы местного самоуправления являлись как бы продолжением государственных органов, решая текущие вопросы сбора налогов, суда, охраны правопорядка и т. п.
В задачу губных изб входила борьба с разбоями, лихими людьми. Их компетенция определялась уставными губными грамотами (первая из которых датируется 1539 г.). Эта местная государственная структура состояла из двух старост, выбираемых из местных детей боярских (вольных слуг) либо из состоятельных крестьян, посадских людей и назначенных полицейских чинов. Делопроизводство в губной избе вели целовальники (должностные лица, принесшие крестоцеловальную клятву честно исполнять свои обязанности). В административном плане эти структуры подчинялись Разбойному приказу.
Земские избы прежде всего были призваны обеспечить сбор податей. Их возглавляли городские старосты из горожан. В состав земских изб входили «излюбленные головы», земский дьяк и «лучшие люди» (целовальники) – от двух до десяти человек (в зависимости от размеров волости или уезда). Избирались они на неопределенный срок, чаще всего на один-два года. В местах, где отсутствовало частное землевладение, черносошные (государственные) крестьяне и посадские люди выдвигали из своей среды земских старост.
Хотя все должности в этих органах были выборными, правительство возложило на них выполнение общегосударственных функций.
Для местного населения участие в этих органах стало дополнительной повинностью. За плохое исполнение обязанностей старосты расплачивались своим имуществом.
С принятием в 1550 г. нового Судебника все регионы стали управляться по единым правилам.
Форма правления. В современной науке остается дискуссионным вопрос о характере государственного правления во второй половине XVI–XVII в. Подавляющее число как дореволюционных, так и советских ученых полагало, что в середине XVI в. установилась сословно-представительная монархия. Такая же точка зрения доминирует и сегодня. В то же время ряд ученых считает, что уже тогда сформировалась абсолютная монархия.
С формальной позиции наличие Боярской думы, Земского собора и выборных сословных органов самоуправления на местах (земские и губные избы) дает основание для квалификации формы правления в 1549–1653 гг. именно как сословно-представительной монархии.
Однако дискуссия о характере монархии развивалась в рамках формационного подхода, в соответствии с которым считалось, будто существует единый путь развития человечества: от первобытно-общинной формации к рабовладельческой, потом – к феодальной, затем – к буржуазной (капиталистической). В 90-е гг. XX в. отечественные ученые, отказавшиеся от марксизма как единственно верной методологии, признали существование более сложных и разнообразных путей развития общества. Широкую популярность получил цивилизационный подход, позволяющий по-новому взглянуть на прошлое человечества.
Отечественные востоковеды в 70–80-е гг. XX в. (а западные ученые еще раньше) пришли к выводу, что европейский путь развития уникален. Основная часть населения земного шара проживала в социальных системах, объединяемых обычно понятием «Восток». При всем многообразии восточных социальных моделей (ассирийско-вавилонская, индо-буддийская, конфуцианско-китайская, арабо-исламская и др.) они имеют много общего и отличаются от цивилизаций Запада.
Первое из принципиальных отличий Востока от Запада состоит в том, что на Востоке частная собственность никогда не играла главенствующей роли. Верховным собственником земли там являлось государство. Это не исключало частного землевладения, но позиции этой формы собственности были слабыми: государство не наделяло собственников политическими и судебными функциями и контролировало их экономические операции.
