Тотчас после издания обращения «к народам всего мира» руководители Совета рабочих и солдатских депутатов обратили особое внимание на внешнюю политику. Министр иностранных дел вел эту политику в духе традиционной связи с союзниками, не допуская мысли о том, что революция может ослабить международное значение России резкой переменой ориентации и изменением взгляда на заключенные соглашения и принятые обязательства. Во всех своих выступлениях он решительно подчеркивал пацифистские цели освободительной войны, но всегда приводил их в тесной связи с национальными задачами и интересами России. Руководители социалистических партий Совета справедливо считали эту политику полным противоречием основной идее Циммервальда об общей виновности всех правительств в войне, о борьбе рабочих классов всех стран против всех «буржуазных» правительств и о всемирной революции, которая по почину России введет повсеместно социалистический строй. Через «контактную комиссию» эти руководители, в особенности Церетели, требовали от правительства немедленного публичного заявления о целях войны в соответствии с формулой: «Мир без аннексий и контрибуций». Тщетно П. Н. Милюков убеждал их, что сама основа их расчета – возможность сговориться с социалистами всех стран на почве циммервальдской формулы – не существует, ибо подавляющее большинство социалистов обеих воюющих сторон стали на национальную точку зрения и не сойдут с нее. Отчасти незнакомство с европейскими отношениями, отчасти вера в творческую силу русской революции, отчасти, наконец, и прямая зависимость от большевистской идеологии не позволяли социалистам согласиться с П. Н. Милюковым в этом коренном вопросе интернационального миросозерцания. Но не поддержали его и его товарищи-несоциалисты. В частности, у кн. Г. Е. Львова интернационалистическая концепция совпадала с идеалистическими славянофильскими чаяниями. В своей речи 27 апреля он говорил: «Великая русская революция поистине чудесна в своем величавом, спокойном шествии… Чудесна в ней… сама сущность ее руководящей идеи. Свобода русской революции проникнута элементами мирового, вселенского характера. Идея, взращенная из мелких семян свободы и равноправия, брошенных на черноземную почву полвека тому назад, охватила не только интересы русского народа, а интересы всех народов всего мира. Душа русского народа оказалась мировой демократической душой по самой своей природе. Она готова не только слиться с демократией всего мира, но стать впереди ее и вести ее по пути развития человечества на великих началах свободы, равенства и братства». Естественно, что Церетели в своей ответной речи на том же торжестве четырех Дум отметил свое согласие с кн. Львовым, истолковав его слова по-своему и противопоставив их «старым формулам» царского и союзнического «империализма». «Я с величайшим удовольствием, – говорил он, – слушал речь председателя Временного правительства кн. Львова, который иначе формулирует задачи русской революции и задачи внешней политики. Кн. Г. Е. Львов сказал, что он смотрит на русскую революцию не только как на национальную революцию, что в отблеске этой революции уже во всем мир сложно ожидать такого же встречного революционного движения. Я приветствую эти слова председателя Временного правительства и вижу в них настроение той части буржуазии, которая пошла на общую демократическую платформу, и я глубоко убежден, что, пока правительство стоит на этом пути, пока оно формулирует цели войны в соответствии с чаяниями всего русского народа, до тех пор положение Временного правительства прочно».

Этими самыми аргументами И. Г. Церетели убеждал месяцем раньше Временное правительство стать на его точку зрения. П. Н. Милюков, уступая большинству, согласился на опубликование заявления о целях войны, но не в виде дипломатической ноты, а в виде воззвания к гражданам и притом в таких выражениях, которые не исключали возможности его прежнего понимания задач внешней политики и не требовали от него никаких перемен в курсе этой политики. «Заявление Временного правительства о целях войны» было действительно опубликовано 28 марта и вставлено в обращение к гражданам с указанием, что «государство в опасности» и что «нужно напрячь все силы для его спасения». Такая форма была придана документу А. Ф. Керенским.

Основное место выражено следующим образом: «Предоставляя воле народа (то есть Учредительному собранию) в тесном единении с союзниками окончательно разрешить все вопросы, связанные с мировой войной и ее окончанием, Временное правительство считает своим правом и долгом ныне же заявить, что цель свободной России – не господство над другими народами, не отнятие у них их национального достояния, не насильственный захват чужих территорий, но утверждение прочного мира на основе самоопределения народов. Русский народ не добивается усиления своей внешней мощи за счет других народов, как не ставит своей целью ничьего порабощения и унижения. Во имя высших начал справедливости им сняты оковы, лежавшие на польском народе, и русский народ не допустит, чтобы его родина вышла из великой борьбы униженной, подорванной в своих жизненных силах. Эти начала будут положены в основу внешней политики Временного правительства, неизменно проводящего народную волю и ограждающего права нашей родины при полном соблюдении обязательств, принятых в отношении наших союзников».

Естественно, что представители Совета в «контактной комиссии» нашли выражения акта, описательно передавшие формулу «без аннексий и контрибуций», двусмысленными и уклончивыми, а подчеркнутые выражения, говорившие о «правах родины», которые должны быть «ограждены», и о «жизненных силах» ее, которые при окончании борьбы не должны быть «подорваны» (эти выражения были вставлены Ф. Ф. Кокошкиным), неприемлемыми и грозили завтра же начать кампанию против Временного правительства в газетах. Тогда Н. В. Некрасов указал им, что для них же выгоднее истолковать уклончивые выражения акта в своем смысле, как уступку правительства, и на этом основании поддержать «Заявление». Эта тактика и была принята социалистической печатью. П. Н. Милюков заранее выговорил себе право в случае, если заключенный компромисс будет толковаться односторонне, толковать его в своем смысле и раскрывать неопределенные выражения в направлении прежней своей политики, согласной с политикой союзников и с национальными интересами России.

Влияние русских эмигрантов и союзных социалистов на «демократизацию» внешней политики. Таким образом, первая победа над министерством иностранных дел оказалась неполной и мнимой. Естественно, что защитники интернациональной точки зрения на этом не успокоились и продолжали борьбу. В апреле они получили для этой борьбы новых союзников: русских эмигрантов-циммервальдцев, возвращавшихся из-за границы в сопровождении их швейцарских и скандинавских единомышленников и представителей союзного социализма, английского и французского, сперва неофициальных, а затем и официальных, пошедших на уступки Совету дальше, чем допускали общесоюзные и их собственные национальные интересы.

31 марта в Стокгольм приехали 30 русских эмигрантов, пропущенных через Германию в запломбированном вагоне в сопровождении трех германских офицеров и швейцарского социалиста-циммервальдца Платтена. В своем заявлении, напечатанном в «Politiken», эти эмигранты сами сообщили следующее: «Английское правительство не пропускает в Россию русских революционеров, поскольку они против войны. Когда это выяснилось, то часть русских товарищей в Швейцарии (надо прибавить: при решительном протесте других) решились приехать в Россию через Германию на Швецию. Фриц Платтен, секретарь швейцарской социал-демократии и вождь ее левого крыла, известный интернационалист-антимилитарист, вступил в переговоры с германским правительством. Русские товарищи требовали предоставления им при проезде права экстерриториальности, именно никакого контроля паспортов и багажа, а также, чтобы ни один человек не имел права входить в вагон; ехать же мог бы всякий, невзирая на политические взгляды, кого только русские возьмут. Со своей стороны русские товарищи заявили, что будут требовать освобождения германских и австро-венгерских гражданских лиц, задержанных в России. Германское правительство приняло эти условия, и 9 апреля (н. ст.) 30 русских эмигрантов выехали через Германдинген из Швейцарии; среди них находились Ленин и Зиновьев, редакторы “Социал-демократа”, центрального органа русской социал-демократии». В Стокгольме Ленин совещался с представителями крайних течений шведской социал-демократии. В то же время в Копенгаген выехали вожди австрийских социалистов Адлер, Реннер и Зейц, совещавшиеся раньше с гр. Черниным, в сопровождении Шейдемана, примкнувшего к ним в Берлине. Перед отъездом группа Ленина приняла резолюцию, в которой рекомендовала сейчас же войти в переговоры о мире, невзирая на общее положение. Ленин произнес в Цюрихе речь, в которой Керенский изображался опасным предателем революции, а Чхеидзе – как тоже вступивший на путь предательства. В «Deutsche Tageszeitung» граф Ревентлов приветствовал это движение как «новую русскую революцию». Последствия показали, что германский националист был прав и что расчет наших врагов, пославших Ленина в Россию, был совершенно правилен. Но даже и они не могли рассчитывать, насколько благоприятно сложатся в России обстоятельства для успеха пропаганды, которую в самой Германии германцы считали для себя чрезвычайно опасной.