Взгляд князя Г. Е. Львова на управление Россией. Гораздо более сложным и трудным вопросом, от решения которого зависел весь дальнейший ход революции, был вопрос о переустройстве всего управления Россией. Мирный и быстрый успех революции в Петрограде отразился на таком же мирном и быстром усвоении ее результатов всей страной. Везде в провинции представители старой власти устранились сами или были устранены без всякого сопротивления. На смену администрации старого порядка повсюду в первые же дни революции возникли местные «комитеты», «советы» и другие организации из представителей общественных элементов. Никакого единообразия и никакой иерархической связи между этими местными организациями и центром не существовало. В первые же дни деятельности Временного правительства функции губернаторов и уездных представителей власти были переданы председателям губернских и уездных управ. Так как по своему составу эти председатели часто не соответствовали настроению момента, то эта суммарная мера на местах вызвала трения и недовольство. Когда из провинции в Петроград приезжали старые и новые представители администрации и требовали однообразных директив от министерства внутренних дел, они неизменно получали от кн. Г. Е. Львова тот же отказ, который он дал представителям печати в своем интервью 7 марта: «Это вопрос старой психологии. Временное правительство сместило старых губернаторов, а назначать никого не будет. В местах выберут. Такие вопросы должны разрешаться не из центра, а самим населением… Мы все бесконечно счастливы, что нам удалось дожить до этого великого момента, что мы можем творить новую жизнь народа – не для народа, а вместе с народом… Будущее принадлежит народу, выявившему в эти исторические дни свой гений. Какое великое счастье жить в эти великие дни». В интервью 19 марта кн. Львов говорил: «В области местного самоуправления программа Временного правительства составлена властными указаниями самой жизни. В лице местных общественных комитетов и других подобных организаций она уже создала зародыш местного демократического самоуправления, подготовляющего население к будущим реформам. В этих комитетах я вижу фундамент, на котором должно держаться местное самоуправление до создания новых его органов. Комиссары Временного правительства, посылаемые на места, имеют своей задачей не становиться поверх создавшихся органов в качестве высшей инстанции, но лишь служить посредствующим звеном между ними и центральной властью и облегчить процесс их организации и оформления». Кн. Львов пронес сказавшийся здесь оптимизм на идеалистической подкладке неприкосновенным через все испытания первых месяцев революции, как видно из его речи 27 апреля на торжественном юбилейном заседании четырех Дум. «Мы можем почитать себя счастливейшими людьми; поколение наше попало в наисчастливейший период русской истории» – так начиналась эта речь, а кончилась она стихами американского поэта: «Свобода, пусть отчаются другие, я никогда в тебе не усомнюсь».

Такое мировоззрение руководителя нашей внутренней политики практически привело к систематическому бездействию его ведомства и к самоограничению центральной власти одной задачей – санкционирования плодов того, что на языке «революционной демократии» называлось «революционным правотворчеством». Предоставленное самому себе и совершенно лишенное защиты со стороны представителей центральной власти население по необходимости должно было подчиниться управлению партийных организаций, которые приобрели в новых местных комитетах могучее средство влияния и пропаганды определенных идей, льстивших интересам и инстинктам масс, а потому и наиболее для них приемлемых.

Законопроекты по управлению. Однако же мысль о необходимости ввести местное «правотворчество» в какие-нибудь однообразные рамки закона не совсем исчезла. Подобранные кн. Львовым сотрудники во главе с Н. Н. Авиновым занялись разработкой соответствующих законопроектов. Влияние их на жизнь не могло сказаться уже потому, что разработка эта требовала довольно сложного труда и значительного времени. Однако же к концу своего существования, подводя итог своей деятельности в воззвании 26 апреля, Временное правительство уже имело возможность сообщить о ходе этой работы следующие сведения: «Начата коренная реорганизация местного управления и самоуправления на самых широких демократических началах. Из необходимых для этих целей законоположений изданы уже постановления о выборах в городские думы и о милиции. Выработаны и в самом непродолжительном времени будут изданы постановления о волостном земстве, о реформе губернских и уездных земств, о местных продовольственных органах, местном суде и об административной юстиции». Таким образом, все, что вообще было сделано в этой области до созыва Учредительного собрания, было уже подготовлено при первом составе Временного правительства.

Подготовка Учредительного собрания. Созыв Учредительного собрания при всем желании Временного правительства сделать это в кратчайший срок, как требовало этого принятое на себя правительством обязательство, закрепленное присягой, не мог состояться до введения на местах новых демократических органов самоуправления, способных провести выборы. С другой стороны, хотя правительство обязалось также привлечь к выборам и армию, у первого состава Временного правительства сложилось убеждение, что сделать это можно лишь в момент затишья военных операций, то есть не раньше поздней осени. В этих пределах правительство вполне добросовестно не хотело никаких промедлений и при первой возможности, предоставленной ему неотложными текущими делами, занялось этим вопросом. Уже 25 марта Временное правительство постановило образовать для выработки проекта избирательного закона в Учредительное собрание «Особое совещание» под председательством назначенного правительством лица (Ф. Ф. Кокошкина), с участием приглашенных им же специалистов по государственному праву, статистике и других сведущих лиц, а также «политических и общественных деятелей, представляющих главные политические и национально-политические течения России». Однако же созыв этой комиссии затормозился ввиду того, что председатель Совета рабочих и солдатских депутатов Н. С. Чхеидзе некоторое время вовсе не отвечал на сделанное ему предложение об определении численности представителей в совещании от демократических организаций, а затем предложенное юридической комиссией при Временном правительстве число их вызвало разногласие. К середине апреля юридическая комиссия разработала примерный перечень вопросов, подлежащих решению при составлении избирательного закона, и разослала его всем организациям, имеющим быть представленными в совещании. Комиссия рассчитывала, что в ближайшем будущем представители организаций (всего 41 член) будут делегированы, и 25–30 апреля можно будет начать работу. Но новые проволочки с посылкой делегатов, в особенности национальных групп, привели к тому, что при первом правительстве работа особого совещания так и не началась. Во всяком случае основные положения избирательного закона были уже выработаны юридической комиссией: это те самые положения, которые были доложены Ф. Ф. Кокошкиным на апрельском съезде партии народной свободы и приняты им.

Намеченная Временным правительством программа деятельности, таким образом, была или осуществлена, или подготовлена к осуществлению. Но не в этой области законодательных работ, осуществлявших великие принципы революции, лежали те трудности, которые, быстро возрастая, уже к концу второго месяца парализовали работу первого состава Временного правительства. Одну из этих трудностей мы уже отметили – это исчезновение власти в провинции и вытекавшая отсюда полная невозможность приводить в исполнение решения центрального правительства. Другая трудность заключалась в том, что власть, выпущенная из рук Временного правительства, была захвачена социалистическими партиями, поставившими своей прямой задачей организовать «демократию» как в центре, так и в провинции для осуществления своих партийных лозунгов.