На местах политический розыск долгое время сосредоточивался главным образом в губернских жандармских управлениях. Исключение из этого правила до начала XX в. составляли только Варшава, Москва и Петербург, где розыскную деятельность осуществляли специально созданные для этого учреждения — охранные отделения.
В августе 1902 г. подобные учреждения (первоначально они назывались розыскными отделениями или охранными пунктами, а затем, с 1903 г., — охранными отделениями{15}) появились еще в 8 городах{16}. В декабре 1907 г. их насчитывалось уже 27{17}.
1 сентября розыскное отделение, вскоре переименованное в охранное отделение, начало функционировать в Тифлисе{18}. В 1904 г. охранные пункты появились в Баку и Батуме{19}. Осенью 1908 г. Бакинский охранный пункт был преобразован в охранное отделение, а Батумский ликвидирован{20}.
В 1905 г. Николай II восстановил наместничество на Кавказе, во главе которого был поставлен бывший министр императорского двора граф Илларион Иванович Воронцов-Дашков (1837–1916){21}. Через несколько дней, 22 мая, при нем была учреждена специальная должность заведующего полицией, на которую назначили бывшего руководителя дворцовой полиции генерала Е. Н. Ширинкина{22}, его помощником стал бывший провокатор Михаил Иванович Гурович{23}. 24 августа 1906 г. должность заведующего полицией на Кавказе была упразднена, его функции переданы помощнику наместника на Кавказе по гражданской части{24}, а для руководства полицией при Канцелярии наместника создан Особый отдел, который возглавил полковник Василий Александрович Бабушкин{25}.
В результате этого с 1905 г. жандармские управления, охранные и розыскные отделения на Кавказе оказались в двойном подчинении: с одной стороны, в подчинении Департамента полиции, с другой — наместника. А поскольку согласно 27-й статьи «Учреждения Управления Кавказским и Западным краем» непосредственным начальником всех местных органов власти являлся наместник, заведующий полицией сразу же поставил вопрос о том, чтобы вся информация местных органов политического сыска направлялась на его имя и уже он представлял бы ее в Департамент полиции{26}.
В 1906 г. директор Департамента полиции М. И. Трусевич решил не только расширить сеть охранных отделений, но и создать промежуточное звено между охранным отделением и Департаментом полиции — районное охранное отделение. «Положение о районных охранных отделениях» было утверждено 14 декабря 1906 г.{27} В результате этого в 1907 г. возникло Кавказское районное охранное отделение, руководство которым было возложено на начальника Тифлисского ГЖУ{28}.
С самого начала между жандармскими управлениями и охранными отделениями возникло соперничество, завершившееся ликвидацией последних. Существует мнение, что это произошло по инициативе Владимира Федоровича Джунковского, который 18 января 1913 г. стал товарищем министра внутренних дел и одновременно командиром Отдельного корпуса жандармов{29}. Однако удалось обнаружить доклад директора Департамента полиции Степана Петровича Белецкого от 2 апреля 1913 г., из которого явствует, что к началу 1913 г. уже было ликвидировано 17 охранных отделений{30}.
Поэтому правильнее говорить о том, что В. Ф. Джунковский завершил реорганизацию, начатую его предшественником. 15 апреля 1913 г. им был подписан циркуляр о ликвидации еще 8 охранных отделений, в том числе Бакинского и Тифлисского{31}. Удалось обнаружить материалы, связанные с передачей дел этих двух отделений в соответствующие губернские жандармские управления{32}. Судьба подобных же материалов Енисейского и Иркутского охранных отделений остается неизвестной. В 1914 г. прекратило существовать Кавказское районное охранное отделение{33}.
Основная информация о деятельности революционного подполья поступала в жандармские управления, охранные отделения и Департамент полиции по трем каналам: через филеров (внешнее наблюдение), тайную агентуру (внутреннее наблюдение) и «черные кабинеты» (перлюстрация). В местных органах политического сыска эта информация закреплялась, перерабатывалась и представлялась в Департамент полиции. На ее основе принимались соответствующие оперативные решения.
Деятельность губернского жандармского управления регламентировалась «Положением о корпусе жандармов», которое было утверждено в 1867 г.{34}, а также должностными циркулярами{35}. Деятельность розыскных и охранных отделениий определялась «Положением о начальнике розыскного отделения», утвержденным 12 августа 1903 г.{36}, «Положением о районных охранных отделениях», утвержденным 14 декабря 1906 г., «Положением об охранных отделениях», утвержденным 9 февраля 1907 г.{37}, и соответствующими должностными инструкциями, из которых наиболее важное значение имели инструкции о наружном наблюдении и о секретных сотрудниках{38}.
«В канцелярии начальника розыскного отделения, — говорилось в „Положении о начальниках розыскных отделений“, — должны вестись по установленным на сей предмет образцам: а) регистрация данных наблюдения: агентурные записки, дневники наблюдения с соответствующими сводками, б) книга денежной отчетности, в) дела по переписке и г) листовой алфавит лиц, сведения о коих имеются в отделении»{39}. Этот пункт с некоторой конкретизацией и дополнениями вошел в «Положение об охранных отделениях»{40}.
Долгое время важнейшим источником сбора информации органами политического сыска являлось наружное наблюдение, позволявшее судить о контактах отдельных лиц между собой. Оно регламентировалось «Инструкцией филерам Летучего отряда и филерам розыскных и охранных отделений», утвержденной в октябре 1902 г.{41}, а затем «Инструкцией начальникам охранных отделений по организации наружного наблюдения»{42} и «Особой инструкцией» для филеров{43}, которые были разосланы на места 10 февраля 1907 г.{44}.
