Дабы по-настоящему управлять страной, российский государь должен был прежде всего отладить механизм управления собственной бюрократией. А для этого требовалось организовать эффективный контроль за действиями должностных лиц, создать процедуры, которые бы гарантировали функционирование политических институтов в направлении, желательном для самодержца. Иначе говоря, для того чтобы превратить бюрократию в послушный себе инструмент, российскому императору надо было ее обезличить, свести каждого чиновника на роль колесика огромной машины, привязанного к рычагу, на котором лежит рука верховного правителя. Функцию данного рычага должна была исполнять инструкция, издаваемая императором. Чем сильнее разрасталась бюрократия, тем острее ощущалась необходимость замены управления через должностных лиц управлением посредством инструкций — замещения в администрации личностей, действующих на свой страх и риск, безликой массой чиновников, не работающих, в строгом смысле этого слова, но лишь исполняющих инструкции верховной власти.

Притчей во языцех стали в воспоминаниях и сочинениях о российской бюрократии николаевской эпохи фразы о бездарности чиновников, их бездушии и глупости. Большая доля ответственности за такое состояние чиновничьего корпуса лежала на самом императоре. Но действовал здесь также объективный фактор. Бездарные, бездушные чиновники заполняли поры российской администрации потому, что на них давала спрос сама бюрократическая система управления, направляемая преимущественно посредством инструкций.

Архитектором данной системы был Сперанский. Именно на него император Николай возложил функцию главного составителя проектов законов и инструкций. Именно к нему обращался государь в том случае, если для принятия решения требовались специальные знания. Так, по поручению его величества Сперанский начертал «Заметки по организации судебной системы в России» (1827), «Записку о причине убыточности Нерчинских заводов и мерах по улучшению их положения» (1827), записку и проект «Положения о порядке производства в чины» (1830), «Проект учреждения уездного управления» (1830), «Записку об устройстве городов» (1830), «Проект учреждения для управления губерний» (1831), «Замечания на проект Ф. А. Герстнера о строительстве железных дорог» (1830), «Проект рескрипта министру народного просвещения о проекте устава гимназий и уездных училищ» (1837) и др. Именно Сперанскому император Николай поручил такое важное дело, как составление «Свода законов Российской империи». Впоследствии биографы Сперанского назовут это дело главным подвигом его жизни. И действительно, созданием «Свода» Сперанский завершил труд почти полутора веков русской истории, увенчал многочисленные попытки систематизировать российское законодательство, регулярно предпринимавшиеся начиная со времен Петра I.

По Указу Петра I Сенату от 18 февраля 1700 года учреждалась специальная комиссия, на которую возлагалась обязанность собрать все принятые после Соборного уложения 1649 года узаконения и путем объединения их со статьями Уложения создать свод законодательства. Указ повелевал данной комиссии «сидеть в государевых палатах у Уложенья, и с уложенной книги 157 году (то есть 7157 года от сотворения мира, или 1649 года Христовой эры. — В. Т.)и с имянных указов и с новоуказных статей, которые об их государских и о всяких земских делех состоялись после Уложенья, сделать вновь, снесши Уложенье и новые статьи». К июлю 1701 года был составлен проект свода — так называемая «Новоуложенная книга», которая не получила одобрения [1]и оказалась в архиве.

Указом Петра I Сенату от 20 мая 1714 года была учреждена новая комиссия с задачей систематизации действующего законодательства. К 1718 году были составлены десять глав нового уложения, но дальнейшая работа была остановлена. Царь Петр пришел к идее создания кодекса. Указом от 8 августа 1720 года образовывалась комиссия, которой предписывалось сопоставить российское законодательство со шведским и, выбрав наиболее удачные нормы, создать на их основе кодекс. Но и эта, третья по счету, попытка систематизации российского законодательства окончилась неудачей.

В мае 1728 года была учреждена новая, четвертая по счету, комиссия по систематизации действующего российского законодательства, которая из-за отсутствия достаточного количества лиц, знающих законы, так и не приступила к работе. В 1730 году была создана еще одна комиссия по систематизации законодательства — под названием «Комиссии уложенной», но, просуществовав до 1741 года, эта комиссия, как и четыре предшествовавшие ей, оказалась бесплодной.

В 1754 году императрица Елизавета создала Комиссию для сочинения Уложения. Менее чем за год этой комиссии удалось составить две части Уложения: «судную» и «криминальную», которые были представлены к высочайшему утверждению, но государыня их не утвердила.

1760 год ознаменовался созданием седьмой комиссии по сочинению Уложения, которая должна была продолжить труды предыдущей комиссии, но так и не приступила до смерти императрицы Елизаветы к работе.

Восьмая законодательная комиссия — самая обширная по своему составу — собралась в 1767 году. Ко времени ее роспуска в 1774 году отдельными группами ее членов были сочинены лишь проекты отдельных законов.

В 1797 году император Павел учредил девятую по счету законодательную комиссию, которую назвал, в отличие от предыдущих, комиссией не для сочинения, а для составления законов. Данная комиссия была предназначена для того, чтобы собрать уже действующие узаконения в три книги законов: уголовных, гражданских, дел казенных.

В 1804 году при Министерстве юстиции была создана новая комиссия составления законов. Она действовала во все время царствования императора Александра, но результаты ее трудов оказались незначительными. В этой комиссии работал с 1808 до 1812-го и с 1821 года до конца правления Александра I Михайло Сперанский.

К моменту вступления на престол Николая I объем законодательства в России возрос настолько, что нормальное производство дел в судах сделалось практически невозможным. По каждому из дел приходилось для обоснования судебного решения производить обширные выписки из множества различных актов. Данные выписки составляли зачастую по несколько сот страниц, в массе которых крайне затруднительно было разобраться и с точностью определить, как должно решить дело, какой вынести приговор. Чиновники быстро научились извлекать для себя преимущества из необозримости и хаотичности законодательства. И. В. Селиванов, работавший в конце 20-х годов XIX века в Сенате, вспоминал впоследствии, что при рассмотрении поступивших в Сенат из низших инстанций дел он нередко сталкивался с фактами, когда «уголовные палаты приводили в своих решениях такие законы, которые никогда издаваемы не были».

Осознав, что сохранение анархии в законодательстве империи не будет способствовать сохранению порядка в управлении, а следовательно, и его самодержавной власти, император Николай предпринял энергичные меры по приведению массы разрозненных указов, принятых его предшественниками на троне, в стройную систему.

31 января 1826 года им было учреждено Второе отделение в составе Собственной Его Императорского Величества канцелярии, на которое возлагалась задача «успешного совершения» систематизации российского законодательства. Начальником отделения 4 апреля 1826 года был назначен М. А. Балугьянский, обучавший в 1813–1817 годах великих князей Николая и Михаила Павловичей «правам естественному, публичному и народному». Фактическое же управление Вторым отделением новый император вверил М. М. Сперанскому, не дав ему при этом никакой официальной должности в данном подразделении своей канцелярии. Этот фактический статус Сперанского был впоследствии отражен и в его послужном списке в следующей записи: «В 1826-м году комиссия составления законов преобразована во Н-е отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии и работы ее поступили в непосредственное ведение Его Величества, а главное распоряжение ими в отделении и доклады возложены на Сперанского». Правда, Михайло Михайлович являлся членом Государственного совета по департаменту законов, но это звание носил не он один.