Комиссия строила свою работу на ином видении роли Основного закона в жизни страны, отличном от сталинских взглядов на место Конституции в системе закрепления власти. В записке ЦК КПСС к разработке проекта формулировалась следующая мысль: «В свое время Сталин, обосновывая проект Конституции 1936 года, говорил о коренном различии между Конституцией и Программой партии, что Конституция отражает то, что добыто и завоевано, а Программы провозглашают то, что предстоит сделать. Этот взгляд нельзя признать правильным. Между Конституцией Советского государства и Программой КПСС не может и не должно быть такого разрыва. Фиксируя достигнутые народом завоевания, Конституция одновременно должна показывать и перспективу развития социалистического общества и государства к бесклассовому коммунистическому обществу».[934]
Свое видение новой Конституции страны выразил Н. С. Хрущев. На заседании конституционной комиссии 15 июня 1962 года он определил пять приоритетных направлений, учет которых, по мнению первого секретаря ЦК, имел определяющее значение для всей работы:
Выделение возрастающей роли общественных организаций.
Фиксирование всех прав, которыми пользуются граждане, но которые не прописаны в Конституции 1936 года.
Повышение роли системы Советов всех уровней.
Введение раздела об экономическом развитии, хозяйственном строительстве, характеристики социалистической собственности, планирования, управления, распределения материальных благ.
Расширение прав союзных республик.[935]
Следует заметить, что все эти подходы при подготовке проекта Основного закона были реализованы в полной мере. Проект можно охарактеризовать как прогрессивный с точки зрения развития конституционного строительства и как перегруженный положениями, отражающими волюнтаристские настроения и взгляды, насаждаемые лидером КПСС Хрущевым. В структуре нового проекта произошли серьезные сдвиги. Так, действовавшая Конституция СССР 1936 года посвящала вопросам общественного и государственного устройства две главы и уже к ним примыкали главы, касающиеся государственного управления. Почти все эти главы и их статьи устарели: они подвергались многочисленным поправкам и изменениям. Это объяснялось тем, что в главы был включен перечень административно-территориального деления страны, менявшегося в период с 1936 года более 100 раз, и перечень министерств, ведомств и других органов управления, которые пришлось изменять 61 раз в связи с реформированием структуры или названия.[936] В результате создавалось впечатление нестабильности Конституции. Поэтому в текст нового Основного закона было решено не вводить таких положений, которые могут подвергаться частым изменениям. Одним из важнейших принципов государственного строительства провозглашалась стабильность Конституции СССР.
Исходя из этого, структурное строение новой Конституции нуждалось в серьезной правке. Разработчики проекта считали необходимым учитывать ленинский опыт построения Основного закона страны. Напомним, что первая советская Конституция (1918 г.), созданная при непосредственном участии Ленина, структурировалась по разделам, каждый из которых состоял из глав и статей. Разделы объединяли группы наиболее важных вопросов экономического, политического, национально-государственного строительства, взаимоотношений органов власти. На первом плане в ленинской Конституции находилась тема сущности советского общества и государства, его направлений деятельности, а также положение личности в системе государственных и общественных отношений. Всем этим аспектам посвящался раздел под названием «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Далее размещались разделы, касающиеся разрешения национального вопроса, системы Советской власти, об избирательном праве и т. д. В 1936 году вопрос о правовом положении человека отодвигался в Х главу «Права и обязанности гражданина», вопросы избирательной системы рассматривались в главе XI, тогда как очевидно, что эта тема должна предшествовать перечню органов государственной власти, поскольку только народ формирует представительные органы советского государства.
Поэтому признавалось целесообразным вернуться к ленинскому опыту строения Основного закона и первый раздел новой Конституции СССР озаглавить следующим образом: «Общественный и государственный строй СССР». По замыслу авторов, в нем должна отразиться монолитность, неразрывное единство общественного и государственного устройства страны, а также завершение процессов превращения советского государства — государства диктатуры пролетариата — в общенародное, а пролетарской демократии — во всенародную демократию. Это делало необходимым присутствие специального определения СССР как общенародного государства, сложившегося в период полной и окончательной победы социализма и переходом советского общества к развернутому строительству коммунизма.[937]
Происшедшие в обществе изменения ставили вопрос о преобразовании Советов депутатов трудящихся. Конституционная комиссия указывала, что социалистическое государство состоит из дружественных классов — рабочих и крестьян, а также интеллигенции. В Конституции 1936 года об интеллигенции не упоминалось. Между тем ее численность резко возросла: в 1926 году в СССР насчитывалось более 2,5 млн. работников умственного труда, а в 1959 году их количество составляло 20,5 млн. человек, в 1961 — 22 млн..[938] Как признавалось, в этих условиях наиболее правильным было бы изменение названия Советов депутатов трудящихся в Советы народных депутатов, что отражало бы сущность прошедших сдвигов в социальной структуре советского общества. Однако учет этого объективного обстоятельства сопровождался и неоправданными рассуждениями, порожденными представлениями о быстром строительстве коммунизма. Так, Советы народных депутатов рассматривались как органы государственной власти, содержавшие в себе черты общественной организации. Их развитие сводилось все к большему развертыванию общественных начал: бесплатному выполнению депутатами своих обязанностей, растущей активности постоянных комиссий, общественных инструкторов исполкомов. Считалось, что в коммунистическом обществе Советы народных депутатов вместе с другими массовыми организациями преобразуются в общественное коммунистическое самоуправление. Данью текущего момента стало утверждение о необходимости образования Советов народных депутатов по производственно-территориальному принципу в соответствии с решениями ноябрьского (1962 г.) пленума ЦК КПСС.[939]
Важные изменения коснулись вопроса об основных правах и обязанностях граждан. В новом проекте права и обязанности граждан рассматривались в разделе, посвященном общественному и государственному устройству СССР. Здесь конкретно излагалось, что дает социализм каждому члену общества, как обеспечивается все более полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей и всестороннего развития личности. В проекте нашли отражение права граждан, которые напрямую не были записаны в прежней Конституции: право на участие в управлении делами общества и государства, право на пользование общественными фондами, бесплатное медицинское обслуживание, на обеспечение равных возможностей для всех на свободную творческую самодеятельность, отвечающую интересам общества. В отличие от Основного закона 1936 года, который устанавливал повышенный возрастной ценз для выборов в высшие органы государственной власти, новый проект устанавливал принцип всеобщности избирательного права для всех граждан, достигших 18-летнего возраста.
В новой Конституции закреплялась руководящая и направляющая роль КПСС в советском обществе и государстве.[940] Это было принципиальным моментом, так как в Конституции СССР 1936 года вопрос о месте партии в обществе трактовался лишь в ст. 126 и только в контексте с правом граждан на объединение в общественные организации. Конституционная комиссия давала трактовку и главному направлению развития общенародного государства, которое определялось как всемерное развертывание демократии, вовлечение всех трудящихся в управление государственными и общественными делами, улучшение работы государственного аппарата, усиление народного контроля за его деятельностью, коллективность государственного руководства. Примечательно, что в проекте фиксировалось положение Программы КПСС об обновлении состава Советов при каждых выборах не менее чем на 1/3 и невозможность одному и тому же лицу избираться более трех раз подряд и более чем в два Совета одновременно. Предлагалось изменить существовавший порядок издания положения о выборах, при котором эти документы утверждались указами Президиума Верховного Совета СССР. Признавалось, что демократическим принципам в большей степени соответствовало создание избирательных законов непосредственно самим Верховным Советом. Правом законодательной инициативы наделялись центральные органы общесоюзных общественных объединений (ВЦСПС, ВЛКСМ и др.).
