Институты расширяют временные горизонты агентов. Стабилизация агентов и ожиданий имеет и временной аспект: предполагается продолжение институционализированных взаимодействий в будущем среди одной и той же группы агентов (или медленное и предсказуемое их видоизменение). Этот фактор наряду с высоким уровнем концентрации представительства и контроля избирателей составляет основу «конкурентной кооперации», характерной для институциональных демократий: возникают возможности преодоления «дилеммы заключенного».

«Дилемма заключенного» состоит в том, что даже при возможности улучшить свое положение путем взаимодействия, для каждого участника оказывается более выгодным отказаться от взаимодействий, невзирая на намерения других. В этом плане институты можно рассматривать как социальное изобретение, направленное на то, чтобы подвести взаимодействие к рациональному выбору.

Перспективы договорных отношений (включая взаимные услуги) и поэтапный подход к проблемам позволяют справиться с комплексом проблем, не разрешимых иными путями. Внедрение этой практики увеличивает готовность всех агентов признать друг друга равноправными собеседниками и повышает в их глазах ценность института, формирующего их связи. Этот непорочный круг завершается, когда большинство демократических институтов достигает достаточного размера и силы, а также большой плотности многочисленных и стабильных взаимодействий. Это выдвигает институты на роль важных мест принятия решений в общем политическом процессе, и таким образом возникает крепкая институционализированная демократия.

Таким образом, в деятельности современного сложного общества демократические политические институты обеспечивают важнейший уровень взаимодействия и концентрации, с одной стороны, структурных факторов, с другой – не только индивидуумов, но и различных групп; общество же организует свои многочисленные интересы и субъекты на этом уровне. Этот промежуточный, т. е. институциональный, уровень оказывает большое влияние на особенности организации общества, наделяя представительством одних участников политического процесса и отторгая других. Безусловно, за институционализацию платится большая цена – это не только отчуждение, но и повторяющийся кошмар бюрократизации и скуки. Однако иная альтернатива погружает общественно-политическую жизнь в колоссально тяжкую «дилемму заключенного».

Разумеется, это идеализированная типовая схема, но мне представляется полезным проанализировать в сопоставительном аспекте особенности ситуации, связанной с малочисленностью демократических институтов. Неинституционализированная демократия характеризуется редкостью и слабостью имеющихся институтов. Место, не занятое активно функционирующими институтами, занимают активно действующие силы – клановость и коррупция.

В. Меркель,[37] А. Круасан Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях

...Под институционализацией мы понимаем процесс образования специфического набора социальных норм и правил, задающих контекст человеческого сосуществования и взаимодействия. Совокупность таких правил эффективно связывает поведение акторов, гарантирует соответствие реальности ожиданиям и одновременно развивает «силу действия» (Lepsius, 1990). В данной перспективе принятие конституции и политически управляемые процессы формирования институтов (политическая инженерия, или целенаправленное институциональное строительство) создают только одну модель политической институционализации. В ее рамках возникают формальные структуры политических систем третьей волны демократизации.

Другая модель – установление и институционализация неформальных практик и правил политической игры. В дефектных демократиях подобная модель не просто дополняет формально легитимированный процесс институционализации. Она может даже – в зависимости от характера неформальных институтов – противоречить формальной институционализации. Мы утверждаем, что причиной повреждения либерально-конституциональных, легитимных и легально установленных норм часто является вытеснение формальных институтов неформальными правилами. Такая «деформализация» политических процедур и правил принятия решений возникает прежде всего вследствие сочетания двух факторов, уходящих корнями в додемократическое прошлое: а) авторитарного наследия неформальных практик и б) аккумуляции экономических и политических проблем поставторитарной системы, перенесенных из авторитарной фазы. Оба этих фактора создают благоприятные условия для нелиберальной трансформации либерально-демократических институтов, которая осуществляется, как правило, неформальным образом и ведет к преобладанию неформальных практик. Они существуют параллельно и усиливают друг друга.

Неформальные политические сети, которые не увеличивают, а уменьшают действенность формальных демократических институтов в дефектных демократиях, нередко бывают результатом эволюции институтов автократического режима. Для целого ряда таких режимов Восточной Азии (Южная Корея, Тайвань, Китай) (Cheng, Womack, 1996; Kim, 1997; Heilmann, 1998) и Восточной Европы (Россия, Венгрия) (von Beyme, 1994; Kurtan, 1998; Stykow, 1998) характерны плотное сплетение клиентелистских и персоналистских сетей, неформальные «режимы давления» (Brie, Stykow, 1995) и лоббирование внутри государственного аппарата. Подобные неформальные механизмы в какой-то мере играли роль «функциональных эквивалентов». Они, по крайней мере отчасти, обеспечивали эффективные формы коммуникации, опосредования интересов и реализации решений. Они компенсировали, соответственно, неэффективность формальных структур и институтов авторитарных режимов. Функциональная слабость формальных институтов создавала благоприятные условия для развития неформальных институтов.

В связи с этим в молодых демократиях растет конфликтный потенциал между старыми (передающимися из поколения в поколение) и новыми институтами. Как следствие подобной проблемы институциональной адаптации (Sreit, Mummert, 1996) повышаются затраты на установление институтов либерально-демократического правового государства. Такие институты частично разрушаются сразу же после их введения. Институциональные реформы во многом не срабатывают, поскольку политические акторы «не принимают их как реформы правил, а выбирают альтернативные типы координации взаимодействия между государственными и негосударственными партнерами (в том числе между собой)» (Brie, Stykow, 1995).

Таким образом, политические и экономические акторы в новых демократиях вместо соблюдения формальных правил нередко предпочитают следовать известным неформальным нормам и практикам. Функционированию молодых институтов мешает «длинная рука прошлого» (Offe, 1995). Чем быстрее старым политическим и экономическим элитам удается закрепиться на значимых позициях в новой политической и экономической жизни и организовать в ней мощные группы интересов, тем вероятнее подобный сценарий (Kaufman, 1997).

...Неформальные институты, отвечающие доминирующим нелиберальным тенденциям молодых демократий, становятся не прямым следствием автократического наследия, а скорее итогом рациональных стратегий акторов. Речь идет о таких практиках, как персонализм, клиентелизм, всеобъемлющая коррупция или картели акторов, возникающие вне конституционных рамок. Это происходит прежде всего тогда, когда недавно возникшие демократии оказываются в экономическом, политическом и/или социальном кризисе и акторы вынуждены действовать в условиях высокой экономической и политической неопределенности. В ситуации неопределенности неформальные правила позволяют акторам снизить издержки непрогнозируемых акций. Для подобных ситуаций характерны, в частности, отсутствие у бюрократии технологий эффективного осуществления, толкования и санкционирования новых (установленных законом) правил, неспособность политических партий создавать стабильное большинство, неготовность парламентов, правительств и администраций действовать при рутинизации механизмов принятия решений, коррумпированность или беспомощность правовой системы. Когда неясно, насколько результативны новые демократические и конституционно-правовые институты, стимулы для создания неформальных правил оказываются особенно сильными, а затраты на действия, разрушающие нормы правового и конституционного государства, – особенно низкими.