2. Принцип чиновничьей иерархии, т. е. устройство постоянных органов контроля и надзора за каждым органом власти с правом апелляции или жалобы подчиненных на вышестоящих в иерархической лестнице...
3. «Правила», согласно которым действуют, могут быть:
? техническими правилами;
? нормами.
Для их применения в обоих случаях необходимо специальное обучение. Следовательно, для работы в штабе управления человек должен иметь хорошую квалификацию, быть хорошо обученным специальности, – только такой человек может быть принят на службу в качестве чиновника. «Чиновники» образуют типичный штаб управления рационального союза...
принцип полного отчуждения штаба управления от средств управления и средств приобретения. Чиновники, служащие, рабочие штаба управления сами не владеют средствами управления и приобретения, но получают их в натуральной или денежной форме и обязаны вести их учет. Выдерживается принцип полного отделения служебного имущества (имущества предприятия или капитала) от личного имущества (домашнее хозяйство) и служебного рабочего места (бюро) от места жительства.
5. В случае полной рациональности отсутствует какое бы то ни было личное присвоение места службы...
6. Важен принцип аккуратности в документах управления, и даже там, где, как правило, принято устное обсуждение вопросов, по меньшей мере письменно должны быть зафиксированы предложения и заключительные решения, постановления и распоряжения. Деловые бумаги и непрерывная работа чиновников представляют собой бюро в качестве основы деятельности современного союза...
...Повседневное господство – это прежде всего управление. Самым чистым типом легального господства является господство посредством бюрократического штаба управления... Штат штаба управления в самом чистом виде состоит из отдельных чиновников (монократия), которые:
1) подчиняются только объективным служебным обязанностям;
2) определены на службу (а не выбраны) в неизменной чиновничьей иерархии;
3) имеют постоянные служебные компетенции;
4) работают по контракту, т. е. на основе свободного отбора;
5) работают по профессиональной квалификации, в наиболее рациональном случае – определенной с помощью экзамена, удостоверенной дипломом;
6) оплачиваются постоянным денежным содержанием;
7) считают свою службу единственной или главной профессией;
8) усматривают для себя карьеру: «продвижение» по сроку службы или по успехам в работе;
9) работают в полном «отчуждении от средств управления» и без присвоения рабочего места;
10) подчиняются строгой единообразной служебной дисциплине и контролю.
Исходя из всего опыта, можно сказать, что чисто бюрократическое, т. е. бюрократическо-монократическое, управление делами в чисто техническом отношении приближается к наиболее совершенному труду в смысле точности, постоянства, дисциплины, подтянутости и надежности, интенсивности и экстенсивности труда, в его формально-универсальной применимости к любым задачам. Во всех этих смыслах оно является самой рациональной формой господства. Развитие «современных» форм союзов во всех областях (государство, церковь, армия, партия, хозяйственное предприятие, союз по интересам, общество, учреждение и пр.) просто означает развитие и постоянное усиление бюрократического управления: к примеру, его возникновение является зародышем современного западного государства... Вся непрерывная работа происходит благодаря чиновнику в бюро. И если бюрократическое управление является повсеместно самым рациональным в формально-техническом отношении (ceteris paribus!), то оно сегодня просто необходимо для личного или делового управления массами. Существует выбор лишь между «бюрократизацией» и «дилетантизацией» управления, и преимуществом бюрократического управления являются профессиональные знания, полная незаменимость которых обусловливается современной техникой и экономикой... Постоянно возникает вопрос: кто управляет существующим бюрократическим аппаратом? Управление непрофессионала этим аппаратом ограниченно: профессиональный тайный советник в большинстве случаев превосходит временного министра-неспециалиста в проведении своей воли. Потребность в постоянном, строгом, интенсивном и просчитанном управлении, каким его создал прежде всего капитализм (без которого он не может существовать), – и каким его должен был просто перенять и усилить всякий рациональный социализм, обусловливает необходимость бюрократии как ядра управления массами. Только маленькое (политическое, иерократическое, общественное, хозяйственное) предприятие могло бы в значительной степени обойтись без него. Капитализм требует на своей сегодняшней стадии развития бюрократию, и несмотря на то, что они выросли из разных исторических корней, капитализм также является самым рациональным экономическим основанием (так как поставляет в распоряжение государственной казны необходимые денежные средства), на котором государство может существовать в самой рациональной форме.
Бюрократическое правление означает господство на основе знания – в этом заключается его специфически рациональная основа. Свое могущественное положение у власти на основе профессионального знания бюрократия лишь усиливает за счет должностного (служебного) знания: знания фактов, приобретенного при продвижении по службе или «из документов».
Превосходит бюрократию по профессиональному знанию и знанию фактов в своей области интересов лишь частное лицо, заинтересованное в прибыли, а именно: капиталистический предприниматель. Он является единственной инстанцией, действительно невосприимчивой (хотя бы относительно) к необходимости бюрократического рационального господства на основе знаний...
В социальном отношении бюрократическое господство в общем означает:
? тенденцию к усреднению набора из числа наиболее профессионально квалифицированных в целях универсальности;
? тенденцию к плутократизации в целях профессионального обучения, длящегося довольно долго (часто до конца третьего десятилетия жизни);
? господство формализованной обезличенности: идеальный чиновник управляет своим делом «без уважения к личности», формально одинаково для «каждого»...
М. Доган. Эрозия доверия в развитых демократиях[30]
В мире нет ни одной страны, где все воспринимают существующий в ней режим как абсолютно легитимный. Легитимность имеет свои степени. Позволяя ранжировать тот или иной режим в градации от минимума до максимума, она является обоснованным мерилом при сравнительном анализе политических систем. Многие ученые признают необходимость такого измерения: «Легитимность колеблется в пределах от полного восторженного одобрения до полного неприятия режима... градуируясь от поддержки, согласия, желания до ослабления, эрозии и потери доверия. В случае осознанного неприятия позволительно говорить о нелегитимности режима» (Дж. Херц).[31]
Как подчеркивает X. Линц, «ни один политический режим не легитимен в глазах 100 % населения, как и все его декреты, не легитимен навсегда, и – возможно – очень немногие абсолютно нелегитимные режимы держатся исключительно на насилии».[32]
Легитимность никогда не доходит до единодушия граждан в одобрении режима. Все группы населения и все индивиды отнюдь не одинаково оценивают авторитет политической власти. В обществе есть апатичные слои и протестные субкультуры, миролюбивые оппоненты и вооруженные террористы, а между этими крайностями – большинство, только отчасти убежденное в правоте притязаний правительства на легитимность. Д. Истон полагает, что частые нарушения законов и диссидентские движения являются показателем уровня легитимности. Однако в эмпирических исследованиях трудно идентифицировать и квантифицировать этот феномен.
Нередко легитимность смешивают с законностью. В демократической стране происходит периодическая смена правительств. Она считается легитимной именно потому, что существуют нормы, касающиеся замены субъектов политической власти. Враждебность к политической партии, находящейся у власти, вполне совместима с верой в разумность режима. Случающиеся время от времени нарушения конституционных норм не подрывают легитимности режима. Что теряется в такой ситуации – так это доверие к отдельным институтам и тем, кто их возглавляет. Нужно различать легитимность режима и доверие граждан к определенным институтам или руководителям, ибо ни один институт не может полностью избежать критики со стороны той или иной части населения. Единодушие – нелепая претензия тоталитарных режимов.
