В медицинской и юридической литературе[8] здравоохранение рассматривается как система общественных и государственных социально – экономических и социальных мероприятий, обеспечивающих высокий уровень охраны и улучшения здоровья народа.

Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов определяют здравоохранение как совокупность государственных и общественных мероприятий чисто медицинского характера: предоставление медицинской помощи и лекарственных средств, лечение и отдых в здравницах. Сюда же относятся меры общего характера: повышение материального благосостояния, оздоровление окружающей среды и т. п. меры, направленные на сохранение и укрепление физического и психического здоровья людей, поддержание их долголетней и активной жизни, предоставление им медицинской помощи в случае утраты здоровья.[9]

Как правило, здравоохранение относится к социальной сфере. Однако существует точка зрения, согласно которой здравоохранение – это не социальная сфера, как приучили относиться к ней и население, и правительство, ставя медицину в один ряд с культурой, образованием, спортом, а система жизнеобеспечения, один из важнейших институтов безопасности нации, так как речь идет о поистине самом бесценном в мироздании – здоровье и жизни человека.[10] Следует не согласиться с подобным высказыванием, в подтверждение чего приведем несколько аргументов.

Так, коллектив авторов под редакцией Валового Д.В. утверждают, что здравоохранение, являясь социальным институтом,[11] институтом социальной сферы, представляет собой систему жизнеобеспечения, и в этом смысле здравоохранение необходимо рассматривать как важный фактор национальной безопасности страны. Данное утверждение подчеркивает важность рассматриваемой отрасли в организации и методическом обеспечении государственных структур, ведомств и организаций охранными и профилактическими мероприятиями в области здравоохранения.

Лисицын Ю.П. и Полунина Н.В. также полагают, что здравоохранение отнесено именно к отраслям социальной сферы экономики[12] и представляет собой систему лечебно-профилактических, противоэпидемических, реабилитационных, медицинских мер, а также учреждений государственной и муниципальной собственности, и имеет отраслевую структуру[13]. Поэтому здравоохранение занимает исключительное место в социально ориентированной рыночной экономике,[14] и предлагается признать здравоохранение – по аналогии с агропромышленным, топливно-энергетическим, военно-промышленным – медико-производственным комплексом.[15]

В таких условиях управление здравоохранением является управлением обособленным отраслевым хозяйством, а здравоохранение признается, прежде всего, отраслью, более того – отраслью экономики, и еще того более – отраслью социальной сферы экономики.[16]

Подводя итог исследованию различных позиций в отношении понятия «здравоохранение», можно заключить, что здравоохранение как объект государственного управления и регулирования представляет собой как деятельность государства, так и систему социально-экономических, медико-санитарных мероприятий, осуществляемых организациями здравоохранения, направленных на обеспечение высокого уровня здоровья граждан путем выявления, предупреждения и лечения болезней; оказание качественной и высокотехнологичной медицинской помощи всем нуждающимся в ней гражданам, а также обеспечение доступности получения такой помощи.

Для целей проводимого исследования необходимо сформулировать признаки здравоохранения как отрасли государственного управления:

1) здравоохранение является частью социальной сферы управления;

2) цель здравоохранения состоит в сохранении и укреплении здоровья населения посредством как проведения эффективной государственной политики, так и профилактической, лечебной и иных видов деятельности медицинских учреждений;

3) основными задачами здравоохранения являются: более полное удовлетворение потребностей населения в качественной и доступной медицинской помощи; создание условий для здоровой, активной жизни людей, конкуренции лечебно-профилактических учреждений независимо от форм собственности, свободного выбора гражданами медицинского учреждения;

4) к сфере административно-правового регулирования здравоохранением относятся медицинские учреждения государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и органы управления здравоохранением.

В содержательном значении здравоохранение – это институт реализации государственных гарантий в области охраны здоровья с системной формой устройства,[17] представляющий собой, с организационно-правовой точки зрения, неоднородную систему.

Следует отметить, что понятие системы здравоохранения в настоящее время также не закреплено ни в одном из действующих нормативных правовых актов, однако, сам термин «система здравоохранения» можно встретить, например, в п.2 ст.41 Конституции РФ, устанавливающем, что «В Российской Федерации (…), принимаются меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения…», а также в ст.2 проекта Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации». Последний под системой здравоохранения Российской Федерации понимает совокупность органов управления здравоохранением, организаций здравоохранения и практической деятельности в области здравоохранения, взаимодействующих в целях профилактики заболеваний, сохранения, укрепления здоровья граждан и оказания им медицинской помощи. Чтобы определить подходит ли данное определение для обозначения термина «система здравоохранения», необходимо тщательно проанализировать действующее законодательство и юридическую литературу.

В юридической литературе[18] говорится, что в систему здравоохранения входят лечебные, лечебно-профилактические, научно-исследовательские, санитарно-эпидемиологические, аптечные, родильные, образовательные учреждения, предприятия по производству медицинской техники, лекарств и органы управления здравоохранением. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации обеспечивается государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения, развитие которых гарантируется Конституцией. Каждая из систем здравоохранения РФ (государственная, муниципальная и частная) имеет свою структуру, закрепленную в Основах. Рассмотрим их подробнее.

В соответствии со ст. 12 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан к государственной системе здравоохранения относятся:

1) федеральные органы исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, Российская академия медицинских наук, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по охране здоровья граждан;

2) находящиеся в государственной собственности и подчиненные федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, территориальные органы, созданные в установленном порядке для осуществления санитарно-эпидемиологического надзора, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации;