Вообще Россия Московского периода представляла лишь первые наброски государственности, в которой ясно определились лишь характер Верховной власти, да общинный быт народа. Все промежуточное, вся система управительных органов слагались кое-как, по вдохновению, по случайным обстоятельствам текущего дня.
Образец этого составляют даже тогдашние "министерства", то есть приказы. Специализация высших управительных учреждений происходила или по случайным исторически обстоятельствам, или по еще более случайному приказу царя. Не существовало даже отделения военного управления от гражданского, по характеру тогдашней системы обороны государства. Приказы разделялись не по разрядам дел, а по лицам, которым государь приказывал ведать свои государевы дела. Иногда совершенно различные отрасли управления сосредоточивались в одном Приказе такого-то боярина, иногда отрасли одного и того же дала разбивались по разным приказам. Так, например, приказ тайных дел при Алексее Михайлович, ведал: 1) секретные сношения государя, 2) его переписку, 3) соколиную охоту, 4) изготовление грамот. Но лечение царя относилось уже к другому приказу, аптекарскому. Дело правосудия было раздроблено, но по нескольким приказам: разбойный ведал уголовными делами, а по гражданским делам существовало два особых приказа - московской судный и владимирской судный. Военное дело было разбито по множеству приказов, но зато приказ разрядный одновременно ведал назначениями лиц по военной и гражданской службе. Финансовое дело было разбито, можно сказать, по всем приказам, каждый из которых должен был сам добывать себе средства. Для этого приказам давались особые города или области или специальные доходные статьи. Сверх такого общего "порядка" по финансовым делам существовало еще четыре особых приказа: казенный двор, большая казна, большой приход, счетный приказ. Наконец, особые приказы существовали для управления некоторыми областями.
Это несистематизированное, путаное управление сложилось случайным нарастанием функций личного хозяйства великих князей, присоединением новых областей или просто случайными приказаниями великих князей и царей, поручавших различные дела лицам, которым они доверяли. Понятно, что в конце концов управление 60 и более приказов, столь случайного характера делалось почти недоступным для контроля и давало обширное поле всевозможным злоупотреблениям. Да особого контроля и не существовало. Должности давались по доверию государя. Никому не воспрещалось жаловаться, и нарушители царского доверия иногда жестоко наказывались. Но во всей системе государственного управления менее всего думали о предупреждении преступлений, не имели средств для пресечения их, а усердно практиковали только кару. Наказания были страшны, способы пресечения слабы, а способы предупреждения совершенно отсутствовали. При таких условиях, для всякого преступления всегда жила надежда, что дело до наказания дойдет не скоро или вовсе не дойдет.
Несовершенство управительных учреждений в Москве очень хорошо сознавалось правительством, и оно их беспрерывно переделывало. Но для этого не имелось руководящих административных и юридических принципов. Действовали ощупью, по глазу, по случайным условиям.
У Верховной власти, благодаря ее чисто самодержавному характеру, было одно драгоценное свойство: готовность и даже особая наклонность пользоваться в деле управления имеющимися социальными силами, поскольку они казались подходящими к этому по своим свойствам. Но для оценки свойств этих социальных слоев и сил не существовало никакого принципа, никакой ясной системы. Отношение к ним поэтому было очень неровно, непостоянно. А этим не могли не подрываться способности социальных слоев государственному делу.
Без сомнения, лучшим государственным слоем для дела управления был княжеский и боярский. Но несомненно также, что в этом слое были сильны те тенденции, которые в соседней Польше подорвали королевскую власть и создали нечто вроде дворянской республики. Наши государи справедливо держались на стороже против этих тенденций знати. Но борьба Грозного против аристократии при всей своей пользе по существу несомненно заходила за пределы необходимого. Он замыслил не только смирить аристократию, но вырвать ее с корнем из народа. Таков был смысл его опричнины, как хорошо выяснил профессор Платонов [С. Ф. Платонов, "Очерки по истории смуты в Московском государстве", Спб. 1899 г.].
Царь систематически брал в опричнину именно те области, в которых с удельных времен была глубоко вкоренена аристократия, крепко сросшаяся с народом, Этих извечных владельцев своих земель и "подданных" Иоанн Грозный выбрасывал из насиженных гнезд и наделял другими поместьями, но уже как своим жалованьем, и притом в местах, где эти аристократы не имели ничего общего с народом и даже падали к нему на шею как непривычная и нежелательная тягота. Особенно усердно переводились они на окраины, где народ состоял по преимуществу из беглых, вольницы, ненавидевших "господ" и ушедших подальше именно для того, чтобы от них избавиться. Тут уже Грозный не мог бояться влияния новых владельцев, которые среди ненавидящего их населения только и могли держаться помощью царя. На прежние же места царь сажал новых людей, своих любимцев, большей частью не родовитых, чуждых населению. Сверх того, Иоанн Грозный всемерно поощрял народное самоуправление.
Эта страшная система, действительно глубоко задуманная и выполненная с железной энергией, сломала княжеско-боярскую аристократию бесповоротно. Но такая революция не могла не порождать страшного социального расстройства. Чрезвычайная неразвитость народной массы была причиной того, что народ не мог хорошо поставить своего самоуправления именно с той стороны, которая всегда особенно важна для государства. Народ - демократия - не умел разумно согласовывать своих местных интересов с общегосударственными потребностями. Это искусство, можно сказать, специально принадлежало аристократии, которую так радикально подорвал Грозный царь.
Что касается демократического самоуправления, то его малую способность согласовал свои интересы с общегосударственными тогда же показало казачество, которое превосходно сплачивалось для своих дел и целей, но в отношении государства и земщины сплошь и рядом являлось силой чисто разрушительной, почти анархической.
Россия земская, в принципе глубоко государственная, фактически по невежеству не умела вести "дел государевых". Множество возмущений, потрясавших Россию в разных местах, постоянно связаны с самыми дикими, фантастическими мотивами и стремлениями. В народе было слишком мало людей, которые по своей развитости и кругозору могли бы успешно служить делу государеву.
Таким образом, подрывая аристократию, царская власть не могла находить в земщине достаточно сил для исполнения социальной роли аристократии.
Правда, что на место крупной аристократии московская власть очень охотно поддерживала среднее служилое сословие, впоследствии составившее главную массу нашего дворянства. Это поместное дворянство составляло и тогда важную часть земщины. Но и оно редко стояло на высоте, достаточной для надежной местной службы. Ляпуновы еще были редким явлениям, и только после Петровской реформы дворянство развернуло все свои силы.
В Московской Руси верховная власть не имела достаточно соображений для того, чтобы разобраться в сложном вопросе о наилучшей комбинации аристократических, демократических и бюрократических начал в постановке управления. А сами они, естественно, боролись между собой и готовы были на всякие захваты каждый раз, когда не замечали сдержки и регуляции Верховной власти.
В этой борьбе сословий в XVII веке и начала делать видные успехи приказная бюрократия.
Появление бюрократии
При неразвитости земщины и недоверии власти к аристократии бюрократический элемент приказов получил широкую почву для развития. В XVII веке бюрократия стала вытеснять аристократию в высшем управлении, и земщину в низшем. Дьяки начали играть огромную роль даже в боярской думе, а в то же время ослабевшие родовитые фамилии начали усваивать бюрократической характер. В этой бюрократии уже тогда являются замашки сделаться единственным органом управления.
