Вплоть до петровских реформ власть в России (исключая верховную власть государя и власть воевод в городах с уездами) была выборной. Вертикаль власти, начиная от воеводы и вниз, была представлена волостными и посадскими самоуправляющимися органами. Вполне демократическая процедура была у сельского «мiра», а в городах существовали свои структуры средневекового гражданского общества — «сотни» и слободы («слобода», кстати, — вариант слова «свобода») с выборными старостами.
На выборных должностных лицах — земских (волостных) и губных старостах и целовальниках — лежали административные и судебные обязанности. Губа представляла собой судебный округ и включала 1-2 уезда. Губные старосты (именовались также «излюбленными старостами») избирались обычно на год, они расследовали серьезные уголовные преступления. Выборными были земские судьи («судейки» — фамилия художника Судейкина отсюда) с дьяками («кому у них всякие дела писати»). Земские власти ведали важнейшими для населения делами, включая землеотвод, межевание, сбор податей, поддержание порядка, разверстка общественных обязанностей и повинностей, борьба с эпидемиями, клеймение лошадей, контроль за состоянием мер и весов и т.д., а также проведением выборов. Старосты избирались из местных дворян, а их помощники — целовальники — из местных крестьян и посадских людей. Выбирались также сотские и пятидесятские. Слово «целовальник» сегодня звучит забавно (особенно сочетание «губной целовальник»), но объясняется просто: вступая в эту выборную должность, человек приносил присягу, целуя крест.
Историк В.Л. Махнач проводит следующие параллели: «Если земский староста подобен испанскому алькальду, то губной староста подобен англосаксонскому шерифу. Он [также] избирался из местных дворян, а губные целовальники — из местных крестьян… Власть имела под собой мощную демократическую базу. Это была не бюрократическая, а антибюрократическая система правления», поскольку бюрократия, представленная классической фигурой дьяка, «воспринималась всем населением, начиная с низов, не как власть, а как наемное чиновничество, исполняющее (пусть зачастую не без корысти для себя) волю власти — прежде всего выборной. Развитая система самоуправления существует вплоть до петровского переворота, и существует она на фоне чрезвычайно низкой бюрократизации на местах». Даже в таком крупном городе как Нижний Новгород весь «аппарат» городового воеводы состоял из дьяка8 с подьячим.
Земская реформа не везде была доведена до конца. Кое-где, особенно на юго-западных окраинах, приказные люди теснили выборных. Были и такие места, где кормления без перехода сменились жесткой властью воевод. Тем не менее, на законодательном уровне права земств даже расширялись. В 1648-49 гг в ведение земских властей перешли подгородные земли, по тем или иным причинам изъятые у владельцев, а по Новоторговому уставу 1667 года — судебные дела купцов, находящихся в длительных отлучках по торговым делам. На земства был возложен и сбор новых налогов, которые надлежало сдавать в приказы, минуя воевод — к большой досаде последних. Вместе с тем, сохранившиеся наказы избирателей земским соборам о том, чтобы вместо приказных людей сбором налогов занимались выборные целовальники, говорят о том, что борьба земских и приказных начал шла с переменным успехом.
В целом же, по участию низового демократического элемента в местном самоуправлении допетровская Россия принципиально опережала Англию, где лишь реформы 1888 и 1894 гг покончили с монополией аристократии в местном самоуправлении.
Вообще тезис об отсутствии русской демократической традиции относится к донаучным представлениям и должен занять свое место где-то между теплородом и «самозарождением организмов». Тем, кто не хочет попасть с этим тезисом впросак, стоит ознакомиться с книгой В.Н. и А.В. Белоновских «Представительство и выборы в России с древнейших времен» (М., 1999). Впрочем, данный вопрос, как правило, внятно освещен в обычных учебниках истории государства и права.
Мы никогда не узнаем, как бы развивались российские формы парламентаризма и самоуправления, если бы не переворот Петра Первого. Петр стал разрушителем pусских демократических институтов. При нем не только прервалась практика созыва Земских соборов, он, по сути, уничтожил их основу — старинное земство, внедрив в самоуправление бюрократический элемент. В 1702 году он упразднил губные учреждения, к 1711 году сошла на нет Дума. Западник Петр создал бюрократическое государство, где власть принадлежала чиновникам, а роль выборных лиц была резко понижена. Замечательное по емкости обобщение сделанного царем-западником в общественной сфере дал В.Л. Махнач. По его мнению, «сложнейшее общество XVII века Петр уничтожил упрощением». Нельзя при этом не отметить, что бюрократический переворот Петра I не был ни одномоментным, ни прямолинейным.
Указом от 30 января 1699 г. Петр ввел в городах должность выборного бурмистра с тем, чтобы «гостей, гостиные сотни и всех посадских, купецких и промышленных людей… во всяких их расправных, и челобитных, и купецких делах, и в сборах государственных доходов ведать бурмистрам их и в бурмистры выбирать им меж себя, по скольку человек похотят; а из них по одному человеку сидеть по месяцу президентом». Бурмистры избирались всем «посадским обществом» на посадском сходе из всех разрядов посадского населения. Заседали бурмистры под председательством «месячного» президента в присутственном месте, которой велено было звать Ратушей. Избирались также «ратманы» (советники)9, сохранилось и право выбирать податных сборщиков «общим с гражданы согласием».
Указы 1699, 1702, 1708 и других годов, касавшиеся органов самоуправления, не отменяли выборное начало. Губернская реформа вообще могла бы открыть путь к углублению демократического начала в низовом управлении, поскольку привела к существенной децентрализации управления и высокой самостоятельности губерний. Однако любой выборный орган власть стремились поставить под чиновничий контроль. Над ратушами она водрузила магистраты. Члены магистратов, избиравшиеся бессрочно, считались «действительными начальниками» граждан. «Закон ставил выборных на чиновный путь, обещая за службу чины по табели о рангах» (Ключевский). Сами новые слова — бурмистр, ратуша, президент, ратман, магистрат — говорят о копировании образцов из-за рубежа, чаще всего из Швеции — страны развитой и изощренной бюрократии.
Правда, по уездам остались земские суды, да при всех переменах административного устройства сохранялись должности с приставкой «земский» (казначей, надзиратель сборов и т.д.), но былое земское самоуправление сошло на нет. Зато появились земские комиссары — чиновники со множеством функций, они отвечали за разверстку подушной подати, ведали межевыми и тяжебными делами, торговлей, промышленностью, народным здравием и нравственностью. Лишь «на самом дне» (по меткому выражению Ключевского) сохранились «старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские», только они остались вне чиновной иерархии; на помещичьих же землях «настоящей мелкой земской единицей стала барская усадьба».
После губернской реформы 1775 года самоуправление чуть воспряло. Реформа усовершенствовала систему выборных административных и судебных должностей на уровне губерний и уездов. Увы, это было уже не демократическое самоуправление (с целовальниками из крестьян, с представителями городских сословий во главе слобод), а дворянское. Появилась система выборных должностей, которые могли занимать только дворяне. За образец брались системы дворянского самоуправления Пруссии, Австрии, Англии. Но в этих странах они складывались таковыми на протяжении веков, им еще предстоял долгий путь к демократизации, а для России это был исторически роковой шаг назад.
Правда, Жалованная грамота городам (1785) учредила всесословные выборные органы в городах (Городскую Думу, Шестигласную Думу, Магистрат). Да и сельский «мiр», хоть и переживал необратимую, казалось бы, деградацию (его искусственно оживит правительственная политика XIX века, об этом у нас уже шла речь), сохранял вполне демократическое самоуправление. Впрочем, в 1797 году у крестьян было почему-то отнято право выбора приходского священника.
