Вместе с тем требует уяснения вопрос о составных частях го­сударственных и муниципальных расходов, исходя из источников их финансирования: ограничивается ли их содержание только рас­ходами за счет бюджетных средств или оно является более широ­ким? В финансово-правовой литературе широко распространен­ным является мнение о нетождественности понятий «бюджетные расходы» и «государственные и муниципальные расходы», о соот­ношении их как части и целого. Однако высказаны и иные или недостаточно четко выраженные по этому поводу суждения.* Более убедительным и практически значимым представляется первое из упомянутых здесь мнений. Действительно, бюджетные расходы, хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют лишь часть их, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образо­ваний). Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств государственных и муниципальных предприятий.

>>

Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С. 214.

Следовательно, в зависимости от источников получения рас­ходных средств, а также порядка их планирования и использова­ния расходы можно подразделить на: а) централизованные, осу­ществляемые за счет бюджета и государственных (муниципаль­ных) внебюджетных фондов; б) децентрализованные, осущест­вляемые государственными и муниципальными предприятиями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате их собственной деятельности и остаются в их распоряжении.

В зависимости от характера участия в общественном производ­стве выделяются расходы на финансирование: а) оборотных средств (текущих расходов); б) основных фондов (капитальных вложений); в) создание резервов.

Существенное значение для характеристики целевых направ­лений государственных и муниципальных расходов имеет класси­фикация их по функциональному признаку. Законодательная ос­нова такой классификации заложена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 ав­густа 1996 г. с последующими изменениями *.

>>

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1442.

Хотя Закон установил ее только в отношении бюджетов, в опре­деленной части она применима к государственным и муниципаль­ным расходам в целом. Так, в составе последних можно выделить направления расходов на:

а) отрасли хозяйства — промышленность, строительство, сель­ское хозяйство и т.д.;

б) социально-культурную сферу и науку;

в) охрану окружающей природной среды;

г) оборону;

д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопаснос­ти, функционирование судебной системы;

е) международную деятельность;

ж) государственное управление и местное самоуправление, включая функционирование представительных и исполнитель­ных органов власти;

з) создание запасов и резервов:

и) прочие расходы.

Можно заметить ряд общих характеристик, свойственных ка­тегориям государственных (муниципальных) как расходов, так и

доходов. Расходы, как и доходы, подразделяются на централизо­ванные и децентрализованные, а также на федеральные, расходы субъектов Федерации и местные (муниципальные), или более обоб­щенно — на государственные и местные (муниципальные).

Государственные (муниципальные) расходы и государствен­ные (муниципальные) доходы — тесно взаимно связанные кате­гории. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последст­вия — бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных зна­ков, введение дополнительных налогов, использование внутрен­них и внешних займов в больших размерах, чем может выдержать экономика, и т.д., которые могут перерасти в глубокий финансо­вый кризис.

5.1.2. Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов

Государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование государственных или муниципальных расходов — это урегулированное правовыми нор­мами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий воз­вратности и возмездности, для деятельности и развития пред­приятий, организаций и учреждений соответственно их зада­чам и функциям.

Но нередко термин «финансирование» применяется, в том числе и в законодательстве, в широком смысле, включая банков­ское кредитование, когда имеется в виду не правовой режим полу­чения средств, а их общий объем, независимо от источников (см., например, ст. 24 Федерального закона «О государственном регу­лировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственно­го назначения» от 16 июля 1998 г.*). Однако в данном случае сле­дует учитывать условность такого выражения, поскольку речь идет о средствах, выдаваемых банком в этом случае на основе кре­дитного договора. Причем эти средства находятся в распоряжении банка в качестве его кредитных ресурсов.

>>

* СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

Что касается финансирования, то банк не вправе распоряжать­ся средствами, направленными на банковские счета организаций в таком порядке. Однако практика свидетельствует и об ином: не­редки случаи использования банками выделенных организациям бюджетных средств в своих интересах, что ставит задачу измене­ния порядка финансирования государственных и муниципальных расходов, усиления государственного контроля и ответственности в этой сфере финансовой деятельности.

В порядке финансирования государственных (муниципаль­ных) расходов в связи с преобразованиями экономики появились новые черты: расширился круг источников финансирования госу­дарственных и муниципальных расходов (что, однако, не свиде­тельствует о достаточности средств), появились новые организаци­онно-правовые формы финансирования.

В настоящее время источниками финансирования государст­венных и муниципальных расходов, включая инвестиции (долго­срочные вложения), выступают средства:

а) государственных и муниципальных бюджетов, причем на ос­новании специально принятых решений они могут быть выделены на срочной, возвратной, платной основе (см., например, ст. 108 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и ст. 130 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» об использовании средств Бюджета развития);*

б) государственных (муниципальных) внебюджетных фондов;

в) отраслей народного хозяйства — централизованные фонды министерств, ведомств, собственные финансовые ресурсы пред­приятий.

В последнее время в формировании необходимой для финанси­рования финансовой основы усилилось значение заемных и при­влеченных средств. Так, помимо увеличения заемных средств в федеральном бюджете, Правительство РФ разрешило Пенсионно­му фонду РФ осуществить выпуск собственных ценных бумаг (век­селей, облигаций) на сумму до 15 млрд руб.** Придается большое значение привлечению иностранных инвестиций.***

>>

* СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464; 1999. №9. Ст. 130.

** См.: пост. Правительства РФ от 10 июля 1998 г. № 750 //СЗ РФ. 1998. №28.

Ст.3370.

*** См.: Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РоссийскойФеде­рации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.

В расходах многих государственных социально-культурных бюджетных учреждений довольно существенное место стало зани­мать использование полученных ими в результате их собственной деятельности дополнительных, внебюджетных доходов. Это в значительной мере связано с недостаточным бюджетным финансиро­ванием, вызванным финансовыми трудностями в стране.