Деятельность этих трех высших учреждений объединялась Государственным советом, состоящим из представителей аристократии, устроенной наподобие английской. Эта аристократия – блюстительница законов по всем отраслям управления и охранительница интересов народа. Вот этот изумительно смелый план, насколько он нам известен. План составлялся с необычайной быстротой: он начат был в конце 1808 г. и начале октября 1809 г. уже лежал на столе императора вполне готовый. Едва ли нужно прибавлять, что этот план не мог быть осуществлен в полном объеме, ибо нисколько не был рассчитан на наличные политические средства страны. Это была политическая мечта, разом озарившая два лучших ума в России: один светлый, но презиравший действительность, другой теплый, но не понимающий ее. Впрочем, кое-что из этого плана было осуществлено, и я сейчас укажу на эти осуществленные его отрывки.

Устройство центрального управления по плану Сперанского. Осуществленные части преобразовательного плана Сперанского все относятся к центральному управлению, и осуществление их сообщило последнему более стройный вид. Это был второй, более решительный приступ к устройству нового государственного порядка. Приступу этому предпосланы были две частные меры, имевшие внутреннюю связь с готовившимися реформами; они давали последнему дух и направление этой реформы, указывая, какие дельцы требуются для новых правительственных учреждений.

3 апреля 1809 г. издан был указ о придворных званиях. Звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностными обязанностями, однако давали важные преимущества. Указом представлялось всем, носившим это звание, но не состоявшим в какой-нибудь службе, военной или гражданской, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, по какому ведомству они желают служить; самое звание обращается впредь в простое отличие, не соединенное ни с какими служебными правами.

Эрфуртский конгресс 1808 года (генерал Витсен вручает Наполеону письмо австрийского императора).

С гравюры Монье, сделанной с картины Госса

Указ 6 августа того же года установил порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, т. е. установленным сроком службы. Новый указ запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из русских университетов или не выдержали в университете экзамена по установленной программе, которая и была приложена к указу. По этой программе от желавшего получить чин коллежского асессора или статского советника требовалось знание русского языка и одного из иностранных, знание прав естественного, римского и гражданского, государственной экономии и уголовных законов, основательное знакомство с отечественной историей и элементарные сведения в истории всеобщей, статистике Русского государства, географии, математике и физике.

Оба указа произвели тем больший переполох в придворном обществе и чиновной среде, что были изданы совершенно неожиданно. Они были выработаны и составлены Сперанским тайно от высших правительственных сфер. Указы ясно и твердо выражали требования, каким должны удовлетворять служащие в правительственных учреждениях. Закон требовал исполнителей, «опытом и постепенным прохождением службы приуготовленных, минутными побуждениями не развлекаемых». По выражению указа 3 апреля, – «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием», т. е. воспитанных в национальном духе, возвышающихся не выслугой лет, а «действительными заслугами и отличными познаниями», как гласит указ 6 августа.

А. Максимов. Невский проспект в конце XVIII в.

Действительно, требовались новые дельцы, чтобы действовать в духе тех начал, какие старались провести в правительственных учреждениях, открытых с 1810 г. Эти учреждения назывались скромным именем «новых образований прежних учреждений», возникших в первые годы царствования. Однако начала и формы, внесенные в управление этими «новыми образованиями», были так новы для России, что преобразование сообщило правительственным местам характер новых учреждений. 1 января 1810 г. открыт был преобразованный Государственный совет.

Это учреждение в основаниях своих действует доселе по плану Сперанского, настолько своеобразному, что он заслуживает внимания даже в коротком обзоре царствования. Значение его в системе управления выражено в манифесте 1 января определением, что в нем «все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти». Это значит, что Государственный совет обсуждает все подробности государственного устройства, насколько они требуют новых законов, и свои соображения представляет на усмотрение верховной власти.

Итак, Государственный совет – не законодательная власть, а только ее орудие, и притом единственное, которое собирает законодательные вопросы по всем частям управления, обсуждает их и свои заключения возносит на усмотрение верховной власти. Таким образом, устанавливается твердый порядок законодательства. В этом смысле и определяет значение Совета Сперанский в ответе государю о деятельности учреждения за 1810 г., говоря, что Совет «учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия». Такое начертание, сообщенное законодательству, тремя обозначенными в законе чертами характеризует новое учреждение: 1) Совет рассматривает новые законы по всем отраслям управления; 2) он один их рассматривает и 3) ни один закон, им рассмотренный, не передается к исполнению без утверждения верховной власти.

Этими чертами указывается двоякое значение Совета – законодательное и объединительное. Он, во-первых, обсуждает возбуждаемые по всем отраслям управления законодательные вопросы; во-вторых, утвержденными верховной властью решениями он объединяет деятельность всех этих отраслей, сообщая им одинаковое направление. Но тому и другому значению поставлены были известные пределы. В законодательных актах следует различать два элемента – законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу закона. Авторитет принадлежит верховной власти, выработка нормы есть дело Совета. Но, не разделяя законодательного авторитета, Совет, так сказать, соприкасается с ним; таким соприкосновением служат мнения Совета – большинства и меньшинства, как и отдельных членов, представляемые на рассмотрение верховной власти. Высказанные разногласия вместе с заключениями, т. е. проектами законов, и принимаются верховной властью во внимание при окончательном решении дела. Потому Совет нельзя назвать простой машиной для изготовления законопроектов в заранее предназначенном смысле: он разрешает законодательные вопросы не по указанной программе, а по собственному разуму «пользуется всею свободою мнений», по выражению закона. Но, с другой стороны, его нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных законодательных собраний. Когда декрет, принятый законодательным представительным собранием, отвергается короной, государство остается без закона до нового возбуждения законодательного вопроса. В России верховная власть, признавши решение Совета неудобным, может предписать ему рассмотреть дело вновь и выработать новое решение, не подсказывая его, а обращая внимание Совета на упущенные им обстоятельства дела. На Западе закон есть политическая сделка двух властей – короны и законодательного собрания; у нас он есть воля одной верховной власти, но обыкновенно внушаемая Советом, что и выражается в самой формуле высочайше утверждаемых мнений Государственного совета: «внявши мнению Совета», «быть по сему». Но западный порядок законодательства основан на мысли о равенстве двух властей, на желании не дать одной из них перевес над другой; у нас в основании этого порядка положена мысль о средствах и условиях для наиболее правильной и осмотрительной выработки новых законодательных норм. Точно так же и значение Совета, законодательное и объединительное, и руководство всеми частями управления выражается не в надзоре за подробностями управления и исполнением законов, что есть дело Сената, а в соображении общих условий, обеспечивающих правильное исполнение законов. Потому Государственному совету принадлежит разъяснение истинного смысла законов, принятие общих мер к их успешному действию, распределение государственных доходов и расходов, наконец, рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им частями. Все эти особенности делают организацию Государственного совета довольно своеобразным явлением в государственном праве.