Вывод о том, что в федерации часть экономических полномочий, сейчас обычно принадлежащих национальным государствам, не могла бы осуществляться ни ею самой, ни входящими в ее состав отдельными государствами, подразумевает, что в целях жизнеспособности федерации роль правительства везде и во всем должна быть меньше. Определенные направления экономической политики должна осуществлять либо федерация, либо никто. Будут ли предоставлены федерации полномочия на это, зависит от возможности достичь подлинного согласия не только о том, должна ли она пользоваться такими полномочиями, но и о том, как они должны ею использоваться. Главное в том, что во многих случаях, когда окажется невозможно достичь подобного согласия, нам придется скорее пойти на то, чтобы не иметь законодательства в определенной сфере вообще, чем иметь законодательство государств-членов, разрушающее экономическое единство федерации. В сущности, выражение готовности вообще не иметь законодательства по некоторым вопросам, чем иметь его на уровне отдельных государств, будет серьезнейшей проверкой, являемся ли мы интеллектуально зрелыми для создания такой надгосударственной организации.

Это вопрос, по поводу которого в существующих федерациях постоянно возникали трудности и по поводу которого, надо признать, «прогрессивные» движения обычно смыкались с темными силами. В частности, в США все прогрессивные деятели были явно склонны оказывать поддержку законодательству штатов во всех случаях, когда по тому или иному вопросу не удавалось выработать федеральное законодательство, независимо от того, было ли такое законодательство штатов совместимо с сохранением экономического единства союза.[19] В результате в США и точно так же в Швейцарии сепаратная экономическая политика отдельных штатов и кантонов зашла уже настолько далеко, что вызывает постепенную дезинтеграцию общей экономической зоны [по США ср.: R.L.Buell, Death by Tariff: Protectionism in State and Federal Legislation ("Public Policy Pamphlets", No. 27, (Chicago, 1939), и F.E.Melder, Barriers to Inter-state Commerce in the United States (Orono, Me., 1937)].

Опыт этих федераций показывает, что для предотвращения подобных тенденций вряд ли достаточно запретить тарифы и аналогичные явные препятствия на пути торговли между частями федерации. Уклонение от этих запретов отдельным штатом, взявшим курс на местное планирование с помощью административных правил, оказалось столь легким делом, потому что эффективной защиты можно достигать с помощью таких шагов, как установление санитарных норм, обязательное прохождение разного рода проверок, взыскание сборов за эти и другие меры административного контроля. Ввиду изобретательности, демонстрируемой в этом отношении законодателями штатов, становится ясно, что никакие специальные запреты в конституции федерации не помогут предотвратить подобное развитие событий. Вероятно, федеральному правительству следовало бы дать некие общие полномочия по ограничению таких мер. Это означает, что федерация должна будет обладать негативными полномочиями с тем, чтобы не допускать определенные формы вмешательства в экономическую деятельность государств-членов, хотя при этом она может не иметь позитивных полномочий на то, чтобы действовать вместо них. В США различные статьи Конституции, защищающие собственность и свободу договоров, особенно положения пятой и четырнадцатой поправок, касающиеся "надлежащей правовой процедуры", выполняют в какой-то степени эту функцию и, вероятно, больше, чем это в целом осознается, способствовали предотвращению ускоренной дезинтеграции на множество отдельных экономических зон. Но в результате они стали объектом настойчивых атак со стороны всех требующих более быстрого распространения государственного контроля на экономическую жизнь.

Конечно, всегда останутся определенные виды государственной деятельности, которые с наибольшей эффективностью будут вестись на территориях, соответствующих нынешним национальным государствам, и которые в то же время могут осуществляться, не ставя под угрозу экономическое единство федерации. Но в целом, по-видимому, в федерации ослабление экономической власти отдельных государств постепенно пошло бы — и должно было бы пойти — гораздо дальше, чем это будет видно с первого взгляда. Их полномочия не только уменьшатся в силу того, что часть функций возьмет на себя федерация, а часть функций, которые не могут выполняться ни федерацией, ни составившими ее государствами, придется оставить свободными от законодательного контроля, но и в силу того, что, вероятно, будет осуществлен переход значительной части полномочий от государств-членов к более мелким единицам. Есть много видов деятельности, доверенных сегодня суверенным государствам только для усиления их как таковых, но в действительности они могли бы гораздо эффективнее осуществляться на местном уровне или, по крайней мере, более мелкими единицами. В федерации все аргументы в пользу централизации, основанные на желании сделать суверенное национальное государство настолько сильным, насколько возможно, исчезают — фактически появляется нечто обратное. Большинство желательных форм планирования могло бы проводиться сравнительно небольшими территориальными единицами. Кроме того, конкуренция между такими единицами при невозможности возведения барьеров служила бы благотворным ограничителем их деятельности и, оставляя открытыми возможности для желательного экспериментирования, держала бы их строго в соответствующих границах.

Следует, возможно, подчеркнуть, что все это не подразумевает отсутствия в будущем достаточного поля для экономической политики внутри федерации или отсутствия потребности в предельном невмешательстве в экономические дела. Это означает только, что планирование в федерации не может принимать формы, которые сегодня преимущественно известны под этим названием; что не должно быть повседневного вмешательства и регулирования вместо действия безличных сил рынка; и, в частности, что не должно быть и следа того "развития нации на базе контролируемых монополий", с мыслью о котором, как недавно указал влиятельный еженедельный журнал, "британские лидеры все больше свыкаются" [Spectator, March 3, 1939]. В федерации экономическая политика должна будет принять форму обеспечения рациональной и стабильной правовой рамки, в пределах которой индивидуальная инициатива будет иметь по возможности самое широкое поле для проявления и побуждаться действовать максимально благотворно; эта политика должна будет также дополнять работу конкурентного механизма там, где оказание определенных услуг в силу их природы не может осуществляться или регулироваться ценовой системой. Но в той мере, в какой это касается политики федерации как таковой, она, в сущности, должна быть политикой долгосрочной, проведение которой только облегчается тем фактом, что "в долгосрочном периоде все мы будем покойники", и она не должна использоваться, как часто бывает сегодня, в качестве предлога для действий по принципу aprи nous le deluge;[20] долгосрочный характер решений, которые придется принимать, делает практически невозможным предвидение всех их последствий для отдельных индивидов и групп, что предотвращает принятие решений путем борьбы между наиболее могущественными «интересами».

В пределах короткой статьи трудно рассмотреть сколько-нибудь подробно положительные задачи либеральной экономической политики, которую должна была бы проводить федерация. Невозможно также привести дополнительные соображения по таким важным проблемам, как денежная или колониальная политика, которые, конечно, будут существовать и при федерации. Можно, однако, добавить по этому пункту, что вопрос, который, вероятно, встал бы первым — должны ли колонии управляться отдельными государствами-членами или федерацией, — имел бы сравнительно второстепенное значение. При реальной политике открытых дверей по отношению ко всем членам экономические выгоды от владения колониями, управляйся они федерацией или входящими в ее состав национальными государствами, будут примерно одинаковыми для всех членов федерации. Но в целом было бы безусловно предпочтительнее, чтобы их управление осуществлялось на федеральном, а не национальном уровне.